Чи буває у вас відчуття, що вам складно орієнтуватися у вирі новин про законотворчу діяльність Верховної Ради України? Особливо, коли стрічки новин переповнені меседжами про ухвалення того чи іншого закону. У суспільному житті є різного роду проблеми, на вирішення яких і має бути спрямований законодавчий процес. Який шлях проходить закон від моменту виникнення ідеї до ухвалення?

ВІ “Активна Громада” проводить інтерв’ю з експертами з різних галузей, народними депутатами, громадськими діячами та активістами.

Вікторія Подгорна, депутатка Верховної Ради України, членкиня Комітету ВРУ з питань цифрової трансформації розповіла про те, як народжуються закони, що таке юристократія, чому людям важко зрозуміти закони та чи впливає кількість ухвалених законопроєктів на підвищення рівня життя в країні. 

Розмову провів Віталій Гліжинський, координатор ВІ «Активна Громада». 

Віталій Гліжинський: В Україні люди вважають, що для того, аби прийняти закон, треба лише натиснути на кнопку, от і вся робота. Тому насправді дуже хотілося б від Вас почути детальніше про цей процес. Перше питання до Вас: наскільки легко бути в Україні законотворцем?

Вікторія Подгорна: Дуже непросто. Особливо, якщо у вас немає юридичної освіти, а я не маю на жаль, я, наприклад, політолог. У нас є така річ, як юристократія. В парламенті дуже багато юристів і вони фактично формують стандарти. От є нормальні формальні процедури, а є неформальний підхід. І чим більше юристів, тим більше ця “юрисократія”, тому що вони формують навіть презентації цих законопроєктів, використовуючи специфічну мову. Я порівнювала, спочатку для мене це було дивно, бо я  не юрист і ніби-то це правильно. Але, коли я почула виступи в британському парламенті, а Австрії, в Німеччині – там не говорять такою мовою, як у нас. Там простіше. Вони виступають з трибуни, все ж таки, більш зрозуміло для середнього виборця. Я вважаю, це більш правильний підхід. І я нагадую реформу 1992 року, яку зробив Білл Клінтон, коли став президентом вперше: він звернув увагу, що мова, якою спілкуються чиновники та політики, занадто ерудована. Він зробив реформу ділової мови. Він сказав: “Давайте так щоб, це було зрозуміло середньостатистичному американцю. І вони насправді стали простіше говорити. Я розумію, що закони пов’язані з юридичною мовою, але хоча б презентація їх може бути людською мовою. Це, звичайно, моя точка зору. Можливо, мої колеги-юристи скажуть інакше. Але я, все ж таки, вважаю, що закон пишеться не лише для юристів – вони пишуться для звичайних громадян. І громадяни повинні їх розуміти, якщо більшість законів стосуються їх інтересів. На жаль, в нас з цим є проблеми суттєві.

Віталій Гліжинський: Як думаєте, чому в нас така мова?

Вікторія Подгорна: Тому що в нас ще з радянських часів це йде. Ви ж пам’ятаєте, як говорили колись керівники радянські, навіть на підприємствах. Це була мова максимально незрозуміла. Тому що є ризики, що тебе правильно розуміють, а ти не зможеш це зробити – це буде мати наслідки. І це пішло далі. Плюс вважається, що якщо це закони, то це обов’язково має бути щось наукомістке, має бути юридичне, абстрактне. Є спеціальна законодавча техніка, я з нею погоджуюся. Але я читала багато директив ЄС англійською мовою – мені зрозуміліше, аніж, коли я читаю іноді наші законопроєкти. От це точно не норма. Там же, в ЄС, високий рівень державного управління, там меритократія взагалі, а у нас ніби то і невисокий рівень чиновництва, а такі складні тексти. Реформа мови: не знаю можна її зробити чи ні, але було б дуже добре скористатися досвідом Білла Клінтона. Або хоча б впровадити європейську мову законів. Звичайно, вона не може бути простою в тому сенсі, як ми розмовляємо, але вона повинна бути зрозуміла.

Віталій Гліжинський: Це, по суті, правила, якщо можна так назвати, гри проживання в нашій країні, де люди повинні все якось розуміти. Є 5 причин, чому люди малоактивні, всіх називати не буду, але в принципі звучать вони приблизно так: люди не є активними, бо вони вважають, що не є компетентними в усіх речах, в яких вони могли б проявити активність. І от я пам’ятаю такі випадки, коли часто говорили: “Чого мені тут лізти, якщо я на те не вчився? Я от сантехнік, я тим і займаюся”. Тому мені здається, що ця складність мови впливає на бажання людей бути активними – от вони прочитали й не зрозуміли.

Вікторія Подгорна: Насправді така мова часто не просто не зрозуміла – вона фактично загрожує реалізації інтересів тих чи інших суспільних груп, тому що може не зрозуміти якась група, навіть, якщо вона брала участь в обговоренні законопроєкту. Ну не зрозуміло через те, що ця група може бути не пов’язана з юридичною практикою. І вони пропустили. І потім це працює проти них. Там кожне формулювання має значення, повинне бути максимально зрозумілим. На жаль, з цим є проблема, і не єдина проблема. Розумієте, є законопроєкти які пишуться окремими депутатами. От вони захотіли – написали законопроєкт. А є законопроєкти, які пишуться в робочих групах. І от коли існує вже Робоча група по якомусь напрямку, там є колектив людей, а це звичайно і громадські організації, і профспілки, експерти окремі, науковці – все що завгодно, представники бізнесу. Це нормально. Тоді законопроєкт стає більш містким і більш правильним, тому що він регулює інтереси всіх зацікавлених сторін. Це правильний підхід. Якщо пише просто депутат або декілька депутатів, то там може бути провали з точки зору зацікавлених сторін, адже вони не враховують дуже багато людей, які  можуть бути зачеплені цим регулюванням й цим законом. Я вважаю, що це неправильно, але в нас є така практика й вона доволі поширена. Другий момент: у нас є цікавий термін “швидкість”. Наприклад, був турборежим. Він пов’язаний з напрацюваннями ще до початку роботи парламенту, але постійно знаходитися в турборежимі – це дуже шкодить саме законодавству в результаті. Бо ми працюємо 4 дні раз на два тижні. І збирається як мінімум 20 законопроєктів. Оскільки Погоджувальна рада вирішує, які саме законопроєкти виносяться на це день, то ми отримуємо їх, фактично, в найкращому випадку, за день-два, іноді – це вночі, буває по-різному. От уявіть собі: 22 законопроєкти, ти працюєш в якомусь комітеті, тобто, вже відразу ти не можеш бути професіоналом в усіх темах і ти змушений читати всі подані законопроєкти. Ну, я от читаю, але питання, наскільки глибоко кожен депутат може зрозуміти ці законопроєкти, якщо їх 22 щодня. А потім в тебе тиждень комітетський і ти працюєш зі своїми законопроєктами, стейкхолдерами, пишеш, створюєш концепт, ходиш на зустрічі, у міністерства, читаєш аналітики – тобто ти не можеш виділити теж час для тих законопроєктів.  Я просто наведу приклад: у нас дуже повільний законодавчий процес. Ми порівнюємо один склад парламенту з іншим. Говоримо, що мало 30 законів. Щоб ви зрозуміли, в Британії існує жорстка норма: є 60 законів, які подаються, і то не депутатами, а переважно урядами. Це сучасний тренд – саме уряди, перш за все, повинні формувати або міністерства. 60 законів на півріччя, не більше. В Бельгії – 10. В Німеччині – 75. І такі цифри – десятки, не сотні як у нас. І у них інші вимоги до законів. Вони пробують розв’язувати питання на рівні не законодавчому. І тільки коли виникає потреба, вони починають писати закон. Насправді, якщо подивитися на практику ЄС, то там більшість речей не в директивах, а в інструкціях, положеннях. Директиви – це ж фундаментальні документи, на 300 сторінок, які пишуться 3-5 років. Але є люди які його пишуть, а потім приймають, вони встигають це вивчити, внести правки. А в нас які правки? Людина часто пише у звіті депутатів: “Я вніс 850 правок”, а ти думаєш: “Нічого собі ефективність!”. А потім дивишся, що ці правки редакційні. Тобто, вони виправили одне слово, термін і це вже вважається правка. Я скажу більше: навіть в парламенті до 2012 року була норма – 1 правка = 1 ідея. Тобто, правка повинна дорівнювати ідеї, а не просто редакційна правка – вважатися правкою. Тому що “правка” – це законодавча норма і вона приймається окремим голосуванням, або в комітетах, або в залах. І це серйозні речі.

Віталій Гліжинський: Тоді дійсно виходить, що швидкість шкодить якості?

Вікторія Подгорна: Абсолютно! Я проти швидкості. Особливо, коли у нас законодавча ініціатива є у кожного депутата. Ви знаєте, що, наприклад, в Європейському парламенті та в парламентах більшості країн, перш за все, в Німеччині, там не може окремий депутат вносити закон. Він повинен отримати підтримку хоча б 5 своїх колег. Тому і законів менше стає. І, між іншим, Європейський парламент створив рекомендації для Верховної Ради України, а також комісію ще за минулого скликання. Вони зробили прекрасні дослідження, рекомендації про те, як треба реформувати український парламент. І там була пропозиція, що все ж таки депутатам треба збирати голоси й не одному подавати, а хоча б вп’ятьох. І, при чому, це не просто збирати підписи, як часто в нас буває, що людина навіть не читала закон, а підписалася – це теж треба припинити. Тоді буде зрозуміло, чим займається депутат, над якими законами вони працюють.  А так виходить, що люди підписалися під багатьма законами й дуже часто вони по діагоналі його розуміють. Формальність просто якась. Треба, щоб люди писали його разом, сперечалися, знаходили якесь рішення. Я з самого старту для себе вирішила, що я не буду писати 25 законів – це просто нереально, я хочу написати 3-5 законів за мій термін, але такі закони, які будуть працювати й ті, які я точно знаю, в яких розумію кожен пункт.  А не просто підписую.

Віталій Гліжинський: Так би мовити, закон з гарантією.

Вікторія Подгорна: З гарантією. Я просто хочу бути в цьому результативною. Я розумію що це нереально… Розумію, є досвідчені юристи, які займалися законодавчою роботою у якості експертів ще в минулих скликаннях, звичайно вони можуть більшу кількість законів писати. Не знаю, наскільки кількість є показником. Ви знаєте, є дуже досвідчені люди, які пишуть закони, а потім ми бачимо колони ФОПів по всіх вулицях Києва. Закон, ніби то, написаний класно, але питання, а чи враховує він інтереси всіх зацікавлених сторін?

Відео розмови можна переглянути на YouTube-каналі ВІ “Активна Громада”. 

Довідка. ВІ “Активна Громада” від Інституту “Республіка” презентує серію навчальних відео та матеріалів “Тиждень з Верховною Радою” у форматі інтерв’ю з народними депутатами в межах проєкту “Парламент та громадяни: відкритий діалог”, який реалізовується за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.  

Примітка. Місія “Активної Громади”: досягти добробуту через демократичний розвиток громад України. Мета на 2025 рік: активізувати та залучити щонайменше 1% громадян до участі у прийнятті рішень та просуванні реформ в Україні на системній основі для добробуту в громадах України. Ініціатива створена в межах діяльності Інституту “Республіка”. Ми працюємо задля підвищення свідомої активності громадян.